English version

Архив номеров

Кудряшова Е.В.

Название статьи:
Правовые аспекты планирования в управлении финансами

Аннотация:
Рассматривается роль планирования как метода управления и как функции управления в области финансов. Программно-целевое управление - это один из возможных вариантов планирования как метода управления финансами. Приводятся аргументы судебного спора по поводу учета крупнейших налогоплательщиков в качестве примера планирования как функции управления финансами.

Ключевые слова:
планирование, управление финансами, принцип плановости, крупнейшие налогоплательщики.

Список литературы:
1 Худяков А.И. К соотношению понятий “финансовая деятельность” и “управление финансами // Правоведение. 1985. № 1. С. 63-66. 2 Там же. С. 65. 3 Братусь С.Н. Вопросы общей теории советского права. М., 1960. С. 117. 4 Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопр. совет. администр. и фин. права. М., 1952. С. 213. 5 Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. № 11. 6 Подробнее об этом см.: Кудряшова Е.В. Спор “крупнейших”: вопросы особенностей учета крупнейших налогоплательщиков // Налоги. 2006. № 45. 7 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю.М. Козлова. М., 2002. 8 См., например: Ашмарина Е.М., Горбунова О.Н. Роль финансового права в совершенствовании управления в современной России (интеллектуальный проект) // Lex Russica. 2007. № 2. С. 265-284. 9 См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России / отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2006. С. 33; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 20. 10 См.: Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1952; Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 16. 11 Советское финансовое право / под ред. Е.А. Ровинского. 3-е изд. М., 1978. С. 38.

Содержимое статьи:
После того как финансовое право стало самостоятельной отраслью, споры по поводу принадлежности вопросов управления государственными финансами к отрасли административного или финансового права продолжались еще довольно долго. Итоги дискуссии подвела статья профессора А.И. Худякова “К соотношению понятий “финансовая деятельность” и “управление финансами”1. Автор статьи убедительно доказал, что к предмету финансового права следует относить также управление финансами, которое традиционно относилось к предмету административного права. “Управление финансами, - писал А.И. Худяков, - представляет собой деятельность государственных органов по организации создания государственных денежных фондов, их распределения и использования в целях осуществления задач и функций [советского] государства”2. Представленная позиция обоснованна и служит целостному восприятию финансовой деятельности государства, но, как явно следует из текста статьи, относя управление финансами исключительно к области финансового права, профессор Худяков не призывал игнорировать все позиции административной науки, выработанные до и после выделения финансового права в самостоятельную отрасль. Между тем, как показывает практика последних двух десятилетий, отнесение управления финансами к сфере финансового права было воспринято как четкий водораздел между достижениями административной науки и сферой финансового права. При этом завоеванное в научных дискуссиях управление финансами осталось “на задворках” финансового права. Вместе с прочими вопросами управления финансами из поля зрения ученых выпало и планирование в области финансов, хотя совершенно очевидно, что плановое начало в финансовой деятельности является ее неотъемлемой частью. Плановый характер государственной финансовой деятельности определяет характер финансовых правоотношений: “Финансовые отношения, возникающие как в процессе образования доходной части бюджета, так и в процессе расходования бюджетных средств, являются и организационными, и имущественными”3. Профессор Р.О. Халфина, стоявшая у истоков отрасли финансового права, в своих рассуждениях о предмете и системе финансового права отмечала, что для финансового права имущественные отношения имеют подчиненный характер, основным является организационный элемент: установление форм аккумуляции денежных средств, порядка их распределения, компетенции органов государства, ведущих финансовую работу, и т.д. Власть, необходимо предполагаемая организационными отношениями, понимается здесь не как метод, а как общественное отношение, являющееся предметом регулирования. Во всех случаях, когда государство как носитель власти осуществляет определенные мероприятия имущественного характера - аккумулирование и распределение денежных средств, призванные содействовать достижению поставленных перед ним целей, - отношения, возникающие из этой деятельности государства, являются отношениями финансово-правовыми4. Плановый характер отношений предполагает точное исполнение запланированного, и это означает, что отклонение от плана как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения показателей является нарушением принципа плановости. В контексте управления финансами планирование проявляет себя как метод управления финансами и как функция управления. Остановимся сначала на планировании как методе управления финансами. Сегодня чаще всего в публикациях мы встречаем термин “программно-целевое управление”, а не “плановое управление”. Например, А.С. Матненко пишет, что “проект”, “программа” и “план” образуют систему программно-целевого управления, которая в своем законченном виде складывается из четырех элементов: 1) мероприятия (действия) и их исполнители; 2) цели и параметры, выраженные в конкретных количественных и качественных результатах реализации мероприятий; 3) ресурсы - финансовые средства и другое имущество, трудовые ресурсы; 4) заданные временные параметры. Тот же автор отмечает, что “планы в современной российской практике не играют роли такого комплексного регулятора, как программы, и направлены на решение главным образом подчиненных задач (например, планы действий Правительства РФ и других государственных органов, планы разработки правовых актов и др.). Хотя имеются и иные варианты соотношения планов и программ, свидетельствующие о весьма условной грани между ними. Так, федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает принятие органами местного самоуправления планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, не вводя каких-либо различий между этими видами документов (ст. 17)”5. Позволим себе не согласиться с процитированным автором, а также со всеми, кто ставит во главу угла именно программно-целевой метод, умаляя при этом значение планирования. По нашему мнению, планирование как метод управления сохраняет свое значение, и программно-целевое управление - всего лишь частный случай планирования в области финансов. Мы скорее говорим о планировании, например, государственных расходов и в рамках этого планирования о программно-целевом планировании расходов. Планирование как метод управления финансами проявляет себя не только как постановка целей и определение заданных результатов. Планировать можно и с помощью стартовых показателей и величин, на которые могут опираться дальнейшие действия. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации до изменений, внесенных Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ определял минимальные государственные социальные стандарты как государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Процесс выработки такого рода параметров относится к сфере государственного планирования базового показателя для совершения последующих юридически значимых действий - распределения фондов. Планирование как метод управления финансами теснейшим образом связано с поддержкой определенных территорий, при этом финансовая поддержка территории не обусловлена постановкой конкретной цели или осуществлением программы. Примером может служить финансовая поддержка наукоградов. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ “О статусе наукограда в Российской Федерации” определяет наукоград как муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. В том же законе предусматриваются меры государственной поддержки наукограда. Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда Россий- ской Федерации является основанием для финансирования из федерального бюджета в виде субвенций его дополнительных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. В данном случае осуществляется планирование расходов и финансовой помощи в адрес конкретной территории без постановки конкретных целей.

Продолжение статьи вы можете прочесть в PDF-варианте нашего журнала.