English version

Архив номеров

Дробышева Е.В.

Название статьи:
Разделение и выделение субъектов Российской Федерации: перспективы правового регулирования

Аннотация:
Рассмотрены причины, по которым необходимо включить в нормы законодательства правовое регулирование разделения и выделения субъектов РФ. Предложены определения разделения и выделения субъектов, сделан вывод о возможности внесения необходимых изменений в действующее законодательство.

Содержимое статьи:
В настоящее время происходит глобальное развитие законодательства, вызванное осуществлением коренных изменений, связанных с образованием в составе Российской Федерации новых субъектов. Строительство новой государственности представляет собой решение давно назревших проблем, однако предпринятые законодателем меры для этого явно недостаточны. Анализ норм принятых федеральных конституционных законов, а также практика их реализации дают основание говорить о наличии пробелов и противоречий в правовом регулировании процессов изменения субъектного состава страны. В частности, законодателем оставлены без внимания такие процессы, как разделение и выделение субъектов Российской Федерации, не установлен предел укрупнения субъектов Федерации. Кроме того, при наличии регламентации нормами права двух процессов - образования нового субъекта Федерации и принятия в состав Российской Федерации нового субъекта - отсутствует законодательное определение субъекта Федерации как такового. В настоящее время можно констатировать, что в современной российской юриспруденции нет разработанной концепции изменения субъектного состава Федерации. Развитие законодательства пошло в одном сугубо узком направлении - укрупнения субъектов Федерации. Однако, очевидно, что на данном этапе развития федеративных отношений существование целостной концепции, включающей все способы изменения субъектного состава страны и отражающей основные цели и задачи изменения субъектного состава Российской Федерации, его приоритеты, этапы и пределы, безусловно, необходимо. Изменение состава субъектов Российской Федерации регулируется федеральным конституционным законом “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ1 (далее - Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ). В настоящее время указанный закон допускает только два способа изменения субъектного состава Федерации: объединение двух и более субъектов Федерации, а также принятие в состав Российской Федерации иностранного государства или его части с предоставлением статуса субъекта Федерации. однако изначально предмет правового регулирования данного конституционного закона был более широким. Согласно п. 1 ст. 5 первоначального варианта проекта Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ образование нового субъекта могло быть осуществлено в результате: 1) объединения двух и более граничащих между собою субъектов Федерации; 2) разделения территории субъекта Федерации на самостоятельные территории с предоставлением им статуса субъекта, при этом субъект, территория которого подлежит разделению, прекращал бы свое существование; 3) выделения из состава субъекта Федерации определенной территории с предоставлением ей статуса субъекта Федерации; 4) выделения из состава двух и более граничащих между собой субъектов Федерации определенной территории с предоставлением ей статуса субъекта Федерации; 5) преобразования субъекта Федерации в связи с изменением его конституционно-правового статуса, не влекущего изменения территориальных границ данного субъекта2. Вместе с тем в ходе рассмотрения законопроекта в Федеральном Собрании его текст претерпел основательные изменения. В результате в заключительном варианте была оставлена единственная процедура - образование в составе Российской Федерации нового субъекта, не связанное с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части, которое может быть осуществлено только в результате объединения двух и более граничащих между собою субъектов Федерации, что свидетельствует об однозначной ориентации федерального центра на укрупнение субъектов Федерации. Отсутствие правового регулирования таких способов изменения состава субъектов Федерации, как выделение или разделение, не позволит оперативно отреагировать в случае возникновения необходимости разделения субъектов, например, при возможных межэтнических конфликтах либо при возникновении трудностей, связанных с управлением значительными по размеру субъектами Федерации, в том числе появившимися в результате укрупнения двух и более субъектов. И выделение, и разделение субъектов Федерации должны стать крайне редко используемыми способами изменения субъектного состава Российской Федерации, но регулирование их нормами права должно обязательно иметь место как средство спасения, которое используется в исключительных случаях. Хотя случаи правового регулирования разделения либо выделения субъектов Федерации являются не частыми, они все-таки имеют место быть, что свидетельствует о высоком уровне развития конституционного законодательства в соответствующих государствах. Прежде всего, речь идет о стране с большим опытом построения федеративных отношений - Федеративной Республике Германии. В соответствии с Основным законом Федеративной Республики Германии изменение субъектного состава возможно по инициативе федерации и по инициативе избирателей. Статья 29 Основного закона страны устанавливает, что территория федерации может быть переустроена федеральным законом, который нуждается в утверждении путем референдума - в данном случае переустройство возможно по инициативе федерации. Мнение заинтересованных земель должно быть учтено. При этом во внимание должны приниматься земляческая общность, исторические и культурные связи, хозяйственная целесообразность, а также требования развития региональной инфраструктуры и территориального планирования. Референдум проводится в землях, из территории или частей территории которых должна быть образована новая или с новыми границами земля. Данный случай является особенным для конституционного права - когда основной закон страны допускает разделение и выделение субъектов. Решение об образовании новой или с новыми границами земли считается принятым, если за него проголосовало большинство населения в целом и на частях территории заинтересованных земель большинство населения высказалось за эти изменения; решение будет считаться отрицательным, если большинство населения на территории хотя бы одной из заинтересованных земель отклоняет эти изменения, однако отклонение не принимается, если на части территории, чья принадлежность должна измениться, большинство в две трети выразит согласие на изменение, за исключением случая, когда на всей территории заинтересованной земли большинство в две трети отклонит изменение.

Продолжение статьи вы можете прочесть в PDF-варианте нашего журнала.