English version

Архив номеров

Космачев Д.С.

Название статьи:
Институт делегирования нормотворческих полномочий в России

Аннотация:
Анализируется институт делегирования нормотворческих полномочий с точки зрения его распространенности в Российской Федерации. Проводится разграничение делегированного нормотворчества и смежных с ним явлений. Рассматривается законодательная база данного института, и выявляются противоречия в законодательных актах разного уровня.

Содержимое статьи:
Делегированное законодательство получило достаточно широкое распространение во многих зарубежных странах еще в XX в. Согласно принципу разделения властей исключительное право на осуществление законодательной власти принадлежит парламенту, но изменившаяся политическая и социально-экономическая ситуация в демократических странах мира заставила внести некоторые коррективы в национальное законодательство. Исполнительная власть расширила свои возможности в правотворческой деятельности не только посредством использования права законодательной инициативы, но и через институт делегирования полномочий1. В большинстве государств сама процедура принятия законодательных актов - очень длительный процесс. В данной связи парламенту сложно улавливать все изменения в обществе и быстро на них реагировать. Поэтому возникают пробелы в законодательстве, часто успешно заполняемые правительством, которое в силу своего назначения имеет возможность постоянно держать руку на пульсе событий, используя, в частности, институт делегированного законодательства. Хотя данная практика и отходит от известного принципа разделения властей, при разумном подходе она имеет возможность себя оправдать. Однако в России ситуация складывалась неод- нозначная. Отношение к институту делегированного законодательства в советский период было довольно негативным. Он определялся как институт буржуазного права, ведущий к ограничению компетенции выборного представительного органа (парламента), к усилению исполнительной власти2. С другой стороны, в этот же период имели мес- то случаи принятия нормативных правовых актов, имеющих силу закона, не парламентом, а иным органом власти. Президиум Верховного Совета СССР согласно Конституции СССР наделялся полномочиями по принятию в период между сессиями указов, имеющих силу закона, но их требовалось утвердить на ближайшей сессии. По мнению профессора А.С. Автономова, таких указов было значительно больше, чем законов. В теории утвердилось мнение, согласно которому такая законодательная деятельность должна была производиться только в исключительных случаях. Но она превратилась в обычную практику: законодательствовал Президиум, а сам Верховный Совет утверждал список указов, не вникая в их суть. За период с 1938 по 1988 г. Верховный Совет СССР на своих пленарных заседаниях принял, не считая законов о бюджете и плане, в совокупности менее половины актов, имеющих силу закона. Все остальные акты были одобрены Президиумом и утверждены без обсуждения Верховным Советом СССР. Законы, принимаемые непосредственно Верховным Советом, утверждались обычно без обсуждения в том виде, в каком они были предложены в проекте, причем депутаты практически не пользовались правом законодательной инициативы, а законопроекты исходили от исполнительных органов. Коренного перелома в этой ситуации не произошло и после создания постоянно действующего Верховного Совета СССР в 1989 г. Во-первых, над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов СССР, который в определенной степени сковывал его инициативу. Во-вторых, требовалось значительное время, чтобы законодательство Верховного Совета вытеснило нормативные акты, принятые Президиумом Верховного Совета за весь предыдущий срок, а Верховный Совет, в свою очередь, был занят другими вопросами. В-третьих, после учреждения поста Президента СССР он начал довольно активно издавать указы, причем указы Президента принимались в значительно более короткие сроки, нежели законы СССР3. Интересно и то, что в начальный период становления современной России законодательный орган наделял Президента РФ широкими полномочиями. Так, постановлением Съезда народных депутатов РСФСР “О правовом обеспечении экономической реформы” от 1 ноября 1991 г. Президенту предоставлялось право издавать указы, не соответствующие действующему законодательству. Согласно постановлению, Президент наделялся правом приостанавливать законодательные акты СССР, а также издавать указы, находящиеся в противоречии с действующим законодательством, в целях оперативного регулирования хода экономической реформы. В последнем случае проекты этих актов должны были представляться в Верховный Совет (а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета), и если он их не отклонял, то указы вступали в силу. Предоставленное право Президент в период с 1991 по 1993 г. использовал довольно часто. В качестве примеров можно назвать указы “Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы” от 16 декабря 1993 г., “О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ” от 24 декабря 1993 г., которые вносили серьезные изменения в земельные отношения в стране. В настоящее время мы очень часто слышим про различного рода поручения: “поручение Президента РФ”, “правительственные поручения”, “во исполнение поручения”. Нередко люди путают понятия “поручение” и “делегирование полномочий”, причем приравнивая одно к другому, хотя на самом деле это разные понятия. Проблеме определения понятия поручения посвящена статья Е.В. Слукиной “Юридическое поручение: проблемы определения понятия”4, в которой предпринята попытка определить главные критерии понятия поручения. В частности, автор выделяет восемь критериев: 1) содержанием юридического поручения выступает требование совершения (несовершения) каких-либо действий, т.е. это законное требование, выполнение которого не зависит от желания субъекта, к которому оно направлено; 2) юридическое поручение обязательно для исполнения, поэтому оно может проистекать только из официального закрепления в нормативно-правовом акте или в договоре; 3) за неисполнение юридического поручения наступает юридическая ответственность; 4) имеется особый круг субъектов юридического поручения: оно отдается только компетентным, имеющим на то право субъектом либо может быть отдано только лицу, в круг обязанностей которого входит исполнение конкретных поручений; 5) юридическое поручение носит срочный характер, т.е. требование о совершении либо несовершении каких-либо действий, указанных в нем, должно быть выполнено в определенный срок; 6) существует определенная форма юридического поручения (наиболее распространенной является письменная); 7) юридическое поручение выступает элементом содержания правового акта как нормативного, так и ненормативного характера, т.е. оно является индивидуальным предписанием; 8) содержанием юридического поручения может быть требование исполнения только действий, входящих в компетенцию исполняющего лица, поэтому требования исполнения иных действий (наделение новыми полномочиями) посредством поручения осуществляться не могут и не должны. В связи с этим достаточно глупо слышать про поручение Президента РФ Государственной Думе разработать федеральный закон. Даже поверхностный анализ гл. IV Конституции РФ свидетельствует, что в данной главе не применяется такое понятие, как “поручение”. Поэтому его использование в данном случае выглядит как минимум некорректно. С нашей точки зрения, в подобном случае возможно использовать термин “предложение”, но никак не “поручение”. Первая научная статья, раскрывающая институт делегирования нормотворческих полномочий, появилась лишь в 1997 г. в журнале “Государство и право” под названием “Делегированное законодательство”5. Авторы статьи рассмотрели природу данного института на примере конституционного законодательства европейских государств и предложили некоторые рекомендации относительно возможности его использования в современной России.

Продолжение статьи вы можете прочесть в PDF-варианте нашего журнала.